8月11日，中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，这是中央层面首次对加快经济社会发展全面绿色转型进行系统部署。国家发展改革委、国家能源局日前也曾联合印发了《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（以下简称《行动方案》），这是双碳“1+N”政策体系在电力行业的进一步具体化。《行动方案》指出电力行业碳达峰最新形势和核心问题，明确了2030年前碳达峰电力行业低碳转型重点任务，为转型金融赋能电力行业低碳转型指出了清晰路径。
多年来，我国长期保持风力发电、光伏发电等可再次生产的能源电力新增装机规模全球第一，累计总装机规模全球第一的地位。截至2022年，中国风电累计装机规模占全球风电累计装机规模40.66%；光伏累计装机规模占全球光伏累计装机规模36.98%，远超其后的美国、欧盟等国家和地区，成为当之无愧的全球可再次生产的能源电力发展引领者。
依托低碳、零碳可再次生产的能源电力发展，煤电机组节能降耗改造，大容量、高参数、低能耗煤电机组建设，淘汰落后煤电机组，电网节能技术改造和智能电网建设等电力行业减污降碳一揽子综合性措施。《中国能源大数据报告》多个方面数据显示，2006年-2022年，我国电力行业累计减少二氧化碳排放约247.3亿吨，电力能源低碳发展取得很明显的成效。（见图1）
《2023-2024年中国光伏产业年度报告》显示，在做好自身电力能源低碳转型的同时，中国也为全球电力能源低碳转型作出贡献。以光伏产业为例，2023年中国光伏电池、组件产量分别占全球光伏电池、组件产量91.9%、84.6%。2014年起，我国企业/研究机构晶硅电池实验室效率已打破纪录56次，产品迭代加速，生产所带来的成本持续下降。国际可再生能源署的报告说明，过去十年间，全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别累计下降超过了60%和80%，其中很大一部分归功于中国创新、中国制造、中国工程。中国高质量的可再次生产的能源设备、装备产品，为全球可再次生产的能源发电基础设施建设提供了重要装备支撑。（见图2）
随着可再次生产的能源电力加快速度进行发展，我国以燃煤火电为主的火电装机容量占电力总装机规模比例持续下降。近10年，我国火电装机规模占发电总装机规模比例已从2014年的68.04%下降至2023年的47.62%，2023年可再次生产的能源电力装机规模实现超过传统化石能源电力装机规模的历史性跨越。（见表1）（见图3）
绿色金融对可再次生产的能源规模化发展起到加速器作用。以公开披露募集资金用途的绿色债券为例，清洁能源长期以来占据最大投向领域的位置。《2023年中国可持续类债券市场回顾与展望》显示，2023年披露募集资金用途绿色债券中，1813亿元投向清洁能源领域，占披露募集资金用途绿色债券规模的27%，风力发电设施、太阳能发电设施、大型水力发电设施分别成为排名前三位的投向领域。本机构对部分银行业金融机构绿色信贷业务访谈调研也了解到，风电、光伏发电等可再次生产的能源电力项目成为银行积极追捧的绿色资产，得到银行业金融机构较为充分的支持。
然而，随着可再次生产的能源电力在电网中比例明显地增加，我国电力系统低碳转型面临新的问题和挑战。最突出的是光伏、风电自然存在的间歇性特征对电网稳定性构成严峻挑战。目前，维持电网稳定运行的创新技术不断涌现，多路径解决方案持续取得成效。然而，抽水蓄能、电化学储能等提升电网调节能力的技术也存在某些特定的程度自身局限性。例如，电化学储能难以承担长时调节工具功能，主要发挥分钟、小时范围内迁移和平衡功能；水电站受丰枯水季节限制，难以实现跨季调节；抽水蓄能电站受地理条件限制，可建设资源量有限。
上述增加电网韧性、灵活性的设施短期、中期内尚不可成为电网稳定运行的决定性支撑设施。面对电网日常运行“削峰填谷”需求和极热无风、极寒无光、连续高温、低温雨雪冰冻等极端天气导致的新能源出力受限，化石能源电力仍然是最有效的应对手段，对电力供应安全发挥“压舱石”作用。
国际主要国家和经济体均承诺了碳中和目标，化石能源在能源生产、消费中比例持续下降是确定无疑的趋势。在主要国家和经济体电力行业低碳转型路径中，电力生产以可再次生产的能源电力为主和化石能源电力配套碳捕集利用封存等技术为辅的多样化技术组合实现脱碳是较普遍的路径共识。基于电力能源低碳转型内在规律，化石能源电力不能够完全被替代是客观事实。党中央、国务院对能源安全格外的重视，强调将保障国家能源安全放在首位。电力供应韧性和稳定能力在我国能源安全保障中尤其具备极其重大影响力。在我国，由于油气资源贫乏的资源禀赋限制，煤电承担了西方发达国家天然气电力对电网稳定运行所承担的功能。煤电对保障能源安全的重要性不言而喻。
俄乌冲突爆发后，欧盟遭遇严重的能源供应短缺问题。在地理政治学影响下，欧盟也对能源政策进一步调整，在加速清洁能源转型的同时更强调能源安全与多元化。这些变化旨在应对能源危机、减少温室气体排放并推动欧盟经济社会可持续发展。在绝大多数国家和经济体，化石能源对能源公平、能源安全保障发挥着至关重要的作用。平衡好能源低碳转型与能源安全、公正转型的关系，是全世界政策制定者和产业从业者都面临的议题，也是金融机构需要客观对待的议题。2022年欧盟《可持续金融分类—气候授权法案》出台补充法案，将规范条件后天然气电力纳入支持范围，是对应对气候变化行动中“逢化石能源必反”思潮的必要纠正。目前，转型金融政策和工具在国际、国内日益受到重视，反映了金融体系对化石能源电力等高碳排放行业有序、公正低碳转型的重视。
在国内，有关主管部门不但强调全力发展新能源，全方面推进风电、太阳能发电大规模开发和高水平质量的发展，也强调推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型。随着新能源大规模并网，煤电调峰深度和频度持续增加，煤电对于支持新能源电力发展的重要性更突出。在加快新型电力系统建设的进程中，煤电行业低碳转型成为中国电力系统碳达峰关键。
当前，煤电持续减污降碳是关键。《行动方案》的出台为煤电行业进一步减污降碳指明了清晰路径，是历年来煤炭清洁利用政策的延续，为转型金融政策工具明确煤电行业重点支持内容，改善煤电行业低碳转型融资环境提供了政策依据。
经过持续不断的煤电行业减污降碳改造，截至2022年，全国6000千瓦及以上火电厂供电标准煤耗降至300.7克/千瓦时，火电机组供电煤耗达到世界领先水平。与之相对应，全国单位火电发电量二氧化碳排放约824克/千瓦时，比2005年降低21.4%。2006—2020年，火电行业供电煤耗降低累计减少电力生产二氧化碳排放66.7亿吨，对电力行业二氧化碳减排贡献率36%，有效减缓了电力二氧化碳排放总量的增长。在减污方面，执行超低排放标准的煤电机组二氧化硫、氮氧化物等污染物排放水平达到天然气发电机组相应污染物排放水平。《中国电力发展报告2023》显示，经过煤电行业多年超低排放改造，行业内达到超低排放限值的煤电机组约10.5亿千瓦，占煤电总装机容量比重约94%，行业减污工作取得显著成效。
在持续推动煤电减污降碳的同时，提升煤电调节灵活性，增强煤电对可再次生产的能源电力加快速度进行发展支撑能力成为政策关注重点。2021年，国家发展改革委、国家能源局发布《全国煤电机组改造升级实施方案》，提出煤电行业“节能降耗改造”“供热改造”“灵活性改造”三改联动，其中，煤电机组“灵活性改造”要求存量煤电机组灵活性改造应改尽改，“十四五”期间完成2亿千瓦，增加系统调节能力3000万千瓦—4000万千瓦。要求新建机组全部实现灵活性制造，最小发电出力达到35%额定负荷，采暖热电机组在供热期运行时要通过热电解耦力争实现单日6h最小发电出力达到40%额定负荷的调峰能力。
与产业政策联动，“三改联动”成为中国人民银行支持煤炭清洁高效利用再贷款工具、碳减排支持工具在煤电行业的主要支持对象。然而，随着“十四五”即将收官，《全国煤电机组改造升级实施方案》等产业政策应改尽改要求的逐步落实，煤电行业“三改联动”新建和技改项目面临慢慢地减少的局面。《中国电力发展报告2023》显示，“十四五”前两年，煤电“三改联动”改造规模合计已超过4.85亿千瓦，完成“十四五”目标约81%。本机构调查分析21家银行碳减排支持工具披露信息数据显示，银行碳减排支持工具对各行业项目贷款金额共计6699.01亿元，其中，清洁能源类项目贷款金额共计6531.6亿元，占比97.5%，包含煤电“节能降耗改造”在内的节能环保类项目仅获得158.02亿元贷款，占比2.36%，从侧面验证了煤电行业传统改造项目慢慢地减少的情况。转型金融政策工具精准支持煤电产业低碳转型面临新局面。
煤电碳排放量约占全国碳排放总量40%，煤电是全国碳排放量最多的行业，也是首个纳入全国碳市场交易的行业。在煤电行业传统技术方法减碳空间日益缩小的背景下，培育行业新的减碳技术成为行业关注重点。在产业政策、碳市场等多方力量加持下，近年来煤电行业减污降碳技术创新成效显著，掺烧生物质、掺烧绿氨等大幅度减碳技术获得验证，碳捕集利用封存等碳移除技术也日益成熟，特别是碳捕集与下游油气行业驱油利用等二氧化碳利用技术产业链打通，明显降低碳捕集利用综合成本，展现出碳捕集利用商业可持续前景。在这种背景下，《行动方案》提出生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用封存为主要措施的煤电行业绿色低碳转型新任务，并明确目标，到2025年，相关项目度电碳排放水平较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低20%，到2027年，相关项目度电碳排放水平较2023同类煤电机组平均碳排放水平降低50%，实现接近天然气发电机组碳排放水平的规划目标。
转型金融政策、标准是金融政策与产业政策协同，共同服务产业低碳转型的重要政策工具。《行动方案》明确了煤炭行业低碳转型新的重点任务，煤电行业转型金融标准需要及时对标《行动方案》，明确新形势下煤电低碳转型项目支持范围、支持条件和标准。金融机构应当集中有限金融资源，聚焦行业减碳成效相对来说更加显著的项目，更好服务行业低碳转型。
一方面，《行动方案》提出的煤电低碳转型支撑技术根据应用条件，在工程化落实过程中还存在进一步成熟完善的需要；另一方面，煤电行业新型绿色低碳转型技术常常具有系统化集成特点，如绿氨掺烧项目需要与可再次生产的能源制氢制氨项目相配套，碳捕集项目需与下游二氧化碳利用项目相配套，由此形成项目商业模式的新要求。《行动方案》鼓励煤炭与煤电联营、煤电与可再次生产的能源联营“两个联营”，以及其他模式创新，这对转型金融工具和产品创新，商业模式创新都提出了要求。
针对技术成熟度不同、部署条件有差异的煤电低碳转型融资项目，金融机构应在有效管理和控制风险的前提下，积极开展转型金融理财产品创新，开发适应不一样项目的转型金融理财产品，更好服务煤电行业转型投融资需求。
《行动方案》明白准确地提出利用超长期特别国债等资金渠道对煤电低碳化改造建设项目予以支持，并鼓励各个地区加大对项目的投资补助力度。金融机构应当通过转型贷款、转型债券、设立转型基金等多种方式参与煤电低碳化项目。《行动方案》提出探索建立政府、企业、用户三方共担的风险分摊机制，对纳入国家煤电低碳化改造建设项目清单的项目给予阶段性支持。金融机构可以依托这一政策支撑，加强与政府和企业的合作，共同分担项目风险，并通过参与项目规划和实施，提高风险管理能力。金融机构对创新技术提供资金支持的同时，也可以完善风险管理措施工具，如知识产权质押融资、科技保险等。《行动方案》提出金融机构参与煤电行业低碳转型的任务。金融机构应积极做出响应政策号召，通过资金支持、风险管理、技术创新、转型金融实践以及国际合作等多方面的参与，助力煤电行业实现绿色、低碳、可持续发展。
【作者廖原为中节能生态产品发展研究中心有限公司党委书记、董事长，中国环境科学学会气候投融资专业委员会副秘书长；陆文钦为中节能衡准科技服务（北京）有限公司绿色金融业务总监】
① 国家发展改革委员会，国家能源局.煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年），2024-6-24.
③ 中国光伏行业协会，赛迪能源电子发展研究中心.中国光伏产业高质量发展路线）.
⑤ 中节能衡准科技服务（北京）有限公司，中债研发中心.2023年中国可持续类债券市场回顾与展望.
客服1